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城市森(sēn)林規劃的國際經驗及在中國的發展
溫全平
1．引言
長期以來(lái)，中國的經濟和(hé)社會(huì)發展一直處于城鄉二元結構狀态，人(rén)為(wèi)地割裂了城與鄉的有(yǒu)機聯系，造成了城鄉綠化建設和(hé)生(shēng)态環境保護工作(zuò)的斷裂。在城鄉二元結構下，城市綠化以建設部門(mén)為(wèi)主，指導綠化建設的《城市綠地系統規劃》隸屬于《城市總體(tǐ)規劃》，目的是“發揮城市綠地的生(shēng)态環境效益、社會(huì)經濟效益和(hé)景觀文化功能”[1]，建設部已經出台有(yǒu)較為(wèi)完善的規劃編制(zhì)規範進行(xíng)約束，但(dàn)由于隸屬關系和(hé)重點限于建成區(qū)範圍，其作(zuò)用是極其有(yǒu)限的[2]；建成區(qū)以外的鄉村綠化則以林業部門(mén)為(wèi)主，依據林業發展規劃，主要發揮樹(shù)木的生(shēng)産和(hé)防護功能；而對于城鄉結合部，則往往由于管理(lǐ)權責不清，淪為(wèi)綠化建設的薄弱地區(qū)（圖1、2）。
圖1 城鄉綠化建設發展示意圖
圖2 城鄉綠化規劃發展示意圖
在城鄉一體(tǐ)化背景下，城市綠化建設範圍已由建成區(qū)擴展到了市區(qū)和(hé)市域（圖1），綠化的功能和(hé)建設重點都發生(shēng)了擴展，進而以建設部門(mén)和(hé)林業部門(mén)為(wèi)主的多(duō)部門(mén)密切合作(zuò)，開(kāi)始成為(wèi)綠化建設的主體(tǐ)，以貴陽、上(shàng)海、北京、成都、青島等城市的園林局和(hé)林業局紛紛合并為(wèi)标志(zhì)，以城鄉一體(tǐ)化為(wèi)目标的新型的綠地系統規劃應運而生(shēng)。
作(zuò)為(wèi)城鄉一體(tǐ)化綠化建設的重要組成部分，市域及市區(qū)對應的地帶需要更為(wèi)專門(mén)的規劃，在傳統的城市綠地系統規劃難以勝任的背景下，城市森(sēn)林規劃應運而生(shēng)。國家(jiā)林業局2007年3月新出台的《國家(jiā)森(sēn)林城市評價指标》明(míng)确規定要“認真編制(zhì)城市森(sēn)林建設總體(tǐ)規劃”[3]，将其作(zuò)為(wèi)評選國家(jiā)森(sēn)林城市的必備條件，成為(wèi)城市森(sēn)林規劃工作(zuò)的又一源動力。
2．城市森(sēn)林規劃的概念及發展概況
城市森(sēn)林規劃是在城市地域範圍內(nèi)，為(wèi)了實現以生(shēng)态效益為(wèi)主的綜合效益最大(dà)化的目标而對城市森(sēn)林生(shēng)态系統建設的行(xíng)動步驟進行(xíng)預先安排并不斷付諸實踐的過程。早在20世紀70年代，美國馬裏蘭州南部地區(qū)已經開(kāi)始結合相關規劃編制(zhì)城市森(sēn)林規劃，試圖在開(kāi)發地區(qū)保留有(yǒu)價值的森(sēn)林植被 [4]。1989年，英國鄉村委員會(huì)(現為(wèi)鄉村署)啓動了一個(gè)曆時(shí)30年的試點項目，選取了12個(gè)位于英格蘭的有(yǒu)代表性的城市地區(qū)來(lái)發展和(hé)檢驗多(duō)目标森(sēn)林應用的效果，并分别編制(zhì)了社區(qū)森(sēn)林規劃。2002年10月，加拿(ná)大(dà)以城市森(sēn)林規劃為(wèi)主題召開(kāi)了第五屆城市森(sēn)林會(huì)議。中國雖然在上(shàng)世紀80年代就已開(kāi)展有(yǒu)關城市森(sēn)林建設的研究，但(dàn)直到最近才開(kāi)始編制(zhì)真正意義上(shàng)的城市森(sēn)林規劃（表1），目前仍然處于探索階段，缺乏國家(jiā)層面的規範指導。綜觀國內(nèi)外城市森(sēn)林規劃實踐，由于國情不同，在規劃的任務、對象和(hé)內(nèi)容等方面各有(yǒu)差異，對其進行(xíng)回顧總結，有(yǒu)利于有(yǒu)中國特色的城市森(sēn)林規劃工作(zuò)的開(kāi)展。
表1 中國部分城市森(sēn)林規劃編制(zhì)情況
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規劃名稱
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規劃範圍
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規劃期限
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主編單位
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編制(zhì)時(shí)間(jiān)
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安徽省懷甯縣城市森(sēn)林規劃
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新城規劃區(qū)15平方公裏，城區(qū)235平方公裏
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2002
-2020
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中國林業科學研究院，安徽農業大(dà)學
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2002
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上(shàng)海城市森(sēn)林規劃
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6340平方公裏(重點是外環線外的市域部分)
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2003
-2020
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上(shàng)海市城市規劃管理(lǐ)局，上(shàng)海市農林局，上(shàng)海市城市規劃設計(jì)研究院
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2003
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廣州市林業發展規劃
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含十個(gè)區(qū)和(hé)兩個(gè)縣級市，總面積為(wèi)7434平方公裏
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2006
-2050
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中國林業科學研究院，廣州市林業局等
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2005
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浙江省臨安市城市森(sēn)林建設規劃
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城區(qū)面積183平方公裏，城郊控制(zhì)區(qū)165平方公裏
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2006
-2020
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浙江林學院
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2005
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南甯森(sēn)林城市總體(tǐ)規劃
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南甯市六城區(qū)及武鳴縣雙橋騰翔以南區(qū)域
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2006
-2020
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南甯市林業局，國家(jiā)林業局中南林業調查規劃設計(jì)院
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2006
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成都市城市森(sēn)林體(tǐ)系發展規劃
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分為(wèi)城區(qū)、近郊區(qū)和(hé)遠郊區(qū)三個(gè)層次
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2006
-2020
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成都市規劃設計(jì)院，成都市園林規劃設計(jì)院
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2006
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新疆阿克蘇市城市森(sēn)林建設總體(tǐ)規劃
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綠洲層次： 約11660平方公裏；規劃區(qū)層次：約498平方公裏；
建成區(qū)層次：約36.92平方公裏
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2006
-2015
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上(shàng)海同濟城市規劃設計(jì)研究院，新疆阿克蘇市規劃局
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2007
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江蘇省無錫市城市森(sēn)林建設總體(tǐ)規劃
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市域層次：約4787平方公裏；市區(qū)層次：約1622平方公裏
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2007
-2020
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同濟大(dà)學風景科學研究所，無錫市農林局
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2007
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3．歐美城市森(sēn)林規劃案例評述
歐美城市森(sēn)林規劃屬于城市開(kāi)敞空(kōng)間(jiān)規劃系列，大(dà)體(tǐ)上(shàng)可(kě)以分成兩個(gè)互相關聯的領域，一個(gè)關注城市森(sēn)林系統的管理(lǐ)和(hé)公共樹(shù)木及景觀的維護，另一個(gè)則以規劃和(hé)管理(lǐ)與社區(qū)發展密切相關的自然系統為(wèi)重點[5]。前者以美國為(wèi)代表，主要是針對樹(shù)木的管理(lǐ)性規劃，圍繞樹(shù)木種植和(hé)養護管理(lǐ)展開(kāi)，內(nèi)容包括現狀樹(shù)木生(shēng)長狀況的調查分析，各類樹(shù)木不同生(shēng)長階段所需要的養護管理(lǐ)措施，資金的籌措與安排等問題；後者以英國為(wèi)代表，圍繞城市森(sēn)林用地展開(kāi)，涉及到生(shēng)态環境、自然資源利用、社會(huì)發展、景觀形态、曆史文化保護利用、農田保護、城市發展、經濟發展、現有(yǒu)相關規劃的協調等諸多(duō)方面。
3.1 美國城市森(sēn)林規劃
美國是城市森(sēn)林概念的發源地之一，城市森(sēn)林關注的重點已經從早期公有(yǒu)用地上(shàng)的行(xíng)道(dào)樹(shù)擴大(dà)到了城市範圍內(nèi)包括公有(yǒu)和(hé)私人(rén)用地上(shàng)的所有(yǒu)樹(shù)木，城市森(sēn)林規劃主要限于建成區(qū)，側重于樹(shù)木管理(lǐ)，因此，特别注重對現有(yǒu)樹(shù)木的調查了解，以及對新增林地的調查，以此為(wèi)基礎，确定規劃目标，提出實施目标的措施和(hé)行(xíng)動步驟（表2）。
表2 美國城市森(sēn)林規劃內(nèi)容示例（1）
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規劃名稱
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規劃範圍
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時(shí)間(jiān)期限
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主編單位
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規劃內(nèi)容
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弗吉尼亞州阿靈頓郡城市森(sēn)林總體(tǐ)規劃
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郡區(qū)(城區(qū))67平方公裏
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2004年規劃，期限5年
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阿靈頓郡公園、遊憩和(hé)文化資源部，城市森(sēn)林協會(huì)
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包括GIS行(xíng)道(dào)樹(shù)調查圖，樹(shù)冠覆蓋衛星分析，遠期目标與建議以及一個(gè)包括基于GIS的樹(shù)木種植規劃在內(nèi)的城市森(sēn)林總體(tǐ)規劃報告。報告內(nèi)容1)綜述：規劃的主要目标，背景情況，城市森(sēn)林的益處和(hé)總體(tǐ)規劃的編制(zhì)過程等；2)主體(tǐ)內(nèi)容，由7章組成，每章關注一個(gè)目标，并提出建議，涉及城市森(sēn)林的覆蓋率、私人(rén)用地樹(shù)木保護與種植、宣傳教育、管理(lǐ)維護規範、街(jiē)道(dào)景觀、森(sēn)林公園和(hé)自然區(qū)保護、持續發展等問題；3)4個(gè)附件：美國1973-1985-1997樹(shù)冠覆蓋率變化趨勢，種植規劃，阿靈頓郡有(yǒu)關城市森(sēn)林的條例、标準和(hé)導則，實施計(jì)劃。
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舊(jiù)金山(shān)城市森(sēn)林規劃
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城區(qū)121平方公裏
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2006年規劃，期限10年
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舊(jiù)金山(shān)市環境部，城市林業委員會(huì)
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1)緒論：規劃背景、服務對象、城市森(sēn)林的作(zuò)用，組成、管理(lǐ)現狀及地位；2)城市森(sēn)林發展的曆史；3)現狀調查分析：樹(shù)種組成、分布和(hé)結構，行(xíng)道(dào)樹(shù)分區(qū)調查，市民對城市森(sēn)林滿意程度調查，量化分析和(hé)比較分析；4)确定5個(gè)規劃目标，提出實施建議和(hé)相應的指标要求；5)提出9個(gè)行(xíng)動措施，确定負責實施的部門(mén)。
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西雅圖市城市森(sēn)林管理(lǐ)規劃
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城區(qū)217平方公裏
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2007年規劃，期限30年
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西雅圖城市森(sēn)林聯盟
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1)西雅圖市城市森(sēn)林的發展曆史，城市森(sēn)林的環境、經濟和(hé)社會(huì)價值，組織規劃框架，确定規劃總體(tǐ)目标；2)城市森(sēn)林現狀分析；3)規劃目标與行(xíng)動：主要是提高(gāo)各管理(lǐ)區(qū)樹(shù)冠覆蓋率，分别列出樹(shù)木資源、管理(lǐ)框架和(hé)社區(qū)框架的總體(tǐ)目标，設定原因和(hé)實現目标的近、中、遠期建議和(hé)行(xíng)動；4)分别管理(lǐ)區(qū)的目标與行(xíng)動：按土地使用類型分成9個(gè)城市森(sēn)林管理(lǐ)區(qū)，從現狀、指标、問題與機遇、目标與行(xíng)動進行(xíng)分區(qū)規劃；5)規劃實施：提出保障規劃實施的途徑，列出未來(lái)1-3年關鍵的行(xíng)動措施。
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3.2 英國城市森(sēn)林規劃
英國是第一個(gè)接受城市森(sēn)林概念的歐洲國家(jiā)，1989年啓動的社區(qū)森(sēn)林計(jì)劃，是政府主導的，在城市及其周邊地區(qū)推動環境、社會(huì)、經濟發展的新途徑，需要政府部門(mén)和(hé)地方團體(tǐ)的通(tōng)力合作(zuò)，合作(zuò)的基礎則是政府批準的每一個(gè)社區(qū)的森(sēn)林規劃。社區(qū)森(sēn)林規劃是一種長期的戰略性規劃，需要通(tōng)過中短(duǎn)期的行(xíng)動規劃進一步落實（表3）。
表3 英國城市森(sēn)林規劃內(nèi)容示例（2）
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規劃名稱
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規劃範圍
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時(shí)間(jiān)期限
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主編單位
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規劃內(nèi)容
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布裏斯托市阿文社區(qū)森(sēn)林規劃
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573平方公裏
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1994年草案， 2000年修訂，期限50年
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國家(jiā)社區(qū)森(sēn)林合作(zuò)組織
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1)國家(jiā)背景：社區(qū)森(sēn)林概念産生(shēng)的背景，阿文森(sēn)林的地位；2)地方背景：區(qū)域自然地理(lǐ)特征，分主題分析規劃區(qū)域現狀條件；3)社區(qū)森(sēn)林遠景：确定社區(qū)森(sēn)林發展遠景，分主題制(zhì)定發展目标，包括：社區(qū)、景觀、林地與林業、農業、生(shēng)物多(duō)樣性（野生(shēng)物與自然保護）、考古學與地方曆史、非正規遊憩與閑暇、鄉村運動與戶外遊憩、發展、教育、藝術(shù)與文化、就業與經濟；4)分區(qū)戰略：分成7個(gè)戰略區(qū)，分析各區(qū)現狀，确定發展方向，将各區(qū)分成次區(qū)，提出次區(qū)發展建議；5)實施：明(míng)确實施的參與者，實施機制(zhì)、途徑、關鍵任務和(hé)目标。
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曼徹斯特市奔甯邊緣森(sēn)林業務行(xíng)動規劃
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530平方公裏
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2004年規劃，期限10年
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奔甯邊緣森(sēn)林合作(zuò)組織
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1)發展奔甯邊緣森(sēn)林的意義；2)遠景展望；3)景觀特征；4)合作(zuò)夥伴和(hé)運作(zuò)方式；5)規劃過程，制(zhì)定2004-2006年的任務；6)景觀投資分區(qū)；7)協調現有(yǒu)各類相關規劃和(hé)行(xíng)動計(jì)劃；8)2006年和(hé)2013年發展目标；9)提出建議，加強宣傳，擴大(dà)奔甯邊緣森(sēn)林的影(yǐng)響； 10)創造新的森(sēn)林景觀：分别景觀投資分區(qū)或主題，提出對策；11)附錄：2004-2006年工作(zuò)計(jì)劃
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3.3 英美城市森(sēn)林規劃比較
英國社區(qū)森(sēn)林計(jì)劃的任務是啓動一個(gè)城市、經濟和(hé)社會(huì)再生(shēng)的綜合性項目，通(tōng)過恢複廢棄的土地，提供新的休閑、娛樂和(hé)文化活動機會(huì)，提高(gāo)生(shēng)物多(duō)樣性，支持教育、健康生(shēng)活、社會(huì)和(hé)經濟發展，為(wèi)人(rén)們營造高(gāo)質量的環境[6]，城市森(sēn)林規劃具有(yǒu)覆蓋範圍廣，涉及要素雜，規劃目标多(duō)的特點。美國的城市森(sēn)林規劃主要是一種對樹(shù)木的管理(lǐ)規劃，與英國相比，規劃範圍多(duō)限于建成區(qū)，規劃對象單一，目标也較為(wèi)單一。
從空(kōng)間(jiān)上(shàng)比較，英國的社區(qū)森(sēn)林規劃重視(shì)各種規劃目标、各類規劃要素的空(kōng)間(jiān)結構和(hé)布局，重視(shì)規劃在用地上(shàng)的落實，圖紙較為(wèi)齊全（圖3—圖5）；美國的城市森(sēn)林規劃在空(kōng)間(jiān)上(shàng)較為(wèi)弱化，大(dà)多(duō)依托現有(yǒu)相關規劃進行(xíng)，缺乏專門(mén)的規劃圖紙。
從規劃期限上(shàng)比較，美國較為(wèi)自由，英國則較為(wèi)嚴謹，規劃期限與規劃類型相對應，戰略性規劃期限較長，行(xíng)動規劃期限較短(duǎn)。
兩國城市森(sēn)林規劃的共同點在于
（1）遵循理(lǐ)性的規劃過程
“理(lǐ)性過程”規劃理(lǐ)論是20世紀60年代針對物質形态規劃方法存在的缺陷而出現和(hé)盛行(xíng)的城市規劃理(lǐ)論，盡管不是規劃思想方法上(shàng)的完全替代，後來(lái)也受到了不同程度的批判，但(dàn)卻适合于策略性、長期性的規劃，并一直延用至今。英美兩國的城市森(sēn)林規劃基本上(shàng)都延用了理(lǐ)性規劃過程，從現狀調查開(kāi)始，經過分析，明(míng)确規劃要解決的問題，根據問題制(zhì)定規劃目标，針對目标，制(zhì)定實施政策與措施，遵循了一條直線形的規劃技(jì)術(shù)路線。
圖3 阿文社區(qū)森(sēn)林景觀分析圖
圖4 阿文社區(qū)森(sēn)林城市戰略區(qū)規劃圖 圖5 奔甯邊緣森(sēn)林景觀投資分區(qū)圖
（2）以行(xíng)動為(wèi)導向，注重規劃實施
規劃實施是20世紀70年代以來(lái)西方城市規劃界一直關注的問題，70年代弗裏德曼倡導的“以行(xíng)動為(wèi)中心”的理(lǐ)性規劃模型和(hé)90年代塞傑的“溝通(tōng)規劃理(lǐ)論”都是對規劃實施途徑的積極探索[7]。英美兩國的城市森(sēn)林規劃極為(wèi)關注規劃實施問題，從制(zhì)定詳細的目标開(kāi)始，到确定實施主體(tǐ)，建立實施機制(zhì)，尋求實施途徑，明(míng)确各階段實施內(nèi)容，指标要求，資金籌措等都進行(xíng)了詳細的安排。
其它值得(de)借鑒的方面有(yǒu)（1）現狀調查不僅注重數(shù)量指标，而且關注質量問題；（2）規劃過程注重公衆參與，如美國阿靈頓郡城市森(sēn)林總體(tǐ)規劃編制(zhì)過程中召開(kāi)了兩次公衆討(tǎo)論會(huì)，分别就總體(tǐ)規劃中應該包括的重要議題和(hé)當前城市森(sēn)林規劃采取的行(xíng)動聽(tīng)取公衆的意見；（3）規劃不僅在于拓展新的城市森(sēn)林用地，而且關注如何提升現有(yǒu)城市森(sēn)林的質量。
4．中國城市森(sēn)林規劃案例評述
就目前中國部分城市編制(zhì)的城市森(sēn)林規劃來(lái)看，在規劃的定位、範圍、對象、任務、內(nèi)容等方面尚未達成共識，編制(zhì)方法各異，完整的城市森(sēn)林規劃體(tǐ)系也還(hái)沒有(yǒu)形成（表1、4）。
表4 中國城市森(sēn)林規劃內(nèi)容示例(3)
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名 稱
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內(nèi) 容
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上(shàng)海城市森(sēn)林規劃
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分成4部分：1)概述：城市森(sēn)林規劃發展的背景、必要性和(hé)可(kě)能性，城市森(sēn)林現狀分析；2)總則：發展理(lǐ)論、規劃編制(zhì)依據、發展理(lǐ)念、編制(zhì)範圍、期限、指導思想、規劃目标和(hé)原則；3)規劃布局：結構布局，林種結構及樹(shù)種配置，采用控制(zhì)性和(hé)指導性相結合的方法制(zhì)定規劃導則，劃出近遠期建設的地塊控制(zhì)範圍，進行(xíng)指标統計(jì)；4)實施策略：加強綠線控制(zhì)，提出實施政策、措施和(hé)運作(zuò)方式。
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臨安城市森(sēn)林建設規劃
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共10章1)概述，自然地理(lǐ)狀況、資源利用狀況、城市森(sēn)林建設現狀；2)規劃原則及依據；3)建設目标；4)功能區(qū)劃及功能分析；5)城區(qū)城市森(sēn)林建設規劃；6)城郊森(sēn)林建設規劃；7)可(kě)持續發展的保障措施；8)重點建設工程；9)經費概算(suàn)與效益分析；10)城市森(sēn)林建設組織措施
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成都市城市森(sēn)林體(tǐ)系發展規劃
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共8章：成都市森(sēn)林發展背景分析、與城市森(sēn)林相關的經濟社會(huì)生(shēng)态問題、城市森(sēn)林體(tǐ)系發展現狀與潛力、指導思想與發展指标、規劃總體(tǐ)布局、工程建設規劃、分期建設規劃與投資概算(suàn)和(hé)保障措施；三個(gè)研究專題：《綜合評價指标體(tǐ)系研究》、《綠色生(shēng)态健康走廊研究》、《林業産業發展研究》
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阿克蘇市城市森(sēn)林建設總體(tǐ)規劃
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共6部分14章: 1)現狀分析(第1章)，城市概況和(hé)城市森(sēn)林現狀分析；2)規劃總則(第2、3、4、10章)，規劃理(lǐ)論依據與規劃框架、城市森(sēn)林分類、規劃編制(zhì)的意義、規劃依據、期限、範圍、指導思想、原則、目标與指标；3)結構規劃(第5章)，綠洲、規劃區(qū)和(hé)建成區(qū)三個(gè)層次，包括指導思想、規劃結構、功能分析和(hé)建設重點四個(gè)方面；4)分區(qū)規劃(第6、7章)，包括建成區(qū)城市綠地系統規劃和(hé)城郊城市森(sēn)林規劃，分區(qū)确定規劃目标，進行(xíng)分類規劃, 分類制(zhì)定規劃導則；5)其他規劃(第8、9、10、11章)，包括城市景觀水(shuǐ)系規劃、城市森(sēn)林遊憩規劃、樹(shù)種及植被規劃、生(shēng)物多(duō)樣性保護與建設規劃；6)實施規劃(第12、13、14章)，包括重點建設工程及分期建設規劃、經費估算(suàn)及效益分析、城市森(sēn)林可(kě)持續發展策略與實施措施。
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4.1 中國城市森(sēn)林規劃的特點
（1）遵循理(lǐ)性的規劃過程，大(dà)緻都按照從現狀調查開(kāi)始，确定規劃指導思想、原則、依據，制(zhì)定規劃目标，确定規劃結構、進行(xíng)總體(tǐ)布局，确定重點建設項目，進行(xíng)分期建設規劃，制(zhì)定實施措施的技(jì)術(shù)路線進行(xíng)（圖6）。
（2）重視(shì)空(kōng)間(jiān)結構布局，重視(shì)城市森(sēn)林建設用地的落實，一般都提煉出了清晰的城市森(sēn)林結構，有(yǒu)的規劃已經劃定了部分林地的控制(zhì)範圍，有(yǒu)專門(mén)的規劃圖紙（圖7-圖8）。
（3）注重與城市其他規劃的銜接，如規劃期限一般與城市總體(tǐ)規劃相對應，規劃內(nèi)容一般都會(huì)結合城市綠地系統規劃，阿克蘇城市森(sēn)林規劃則進一步結合了城市景觀水(shuǐ)系規劃。
（4）以重點建設工程為(wèi)着力點，帶動城市森(sēn)林建設，并且大(dà)多(duō)編制(zhì)了分期建設規劃，制(zhì)定了規劃實施措施。
4.2 中國城市森(sēn)林規劃的分異
（1）在規劃定位及與相關規劃的關系上(shàng)存在分異
上(shàng)海城市森(sēn)林規劃是對城市綠化系統規劃的深化和(hé)細化；阿克蘇城市森(sēn)林規劃則含蓋了城市綠地系統規劃的內(nèi)容；臨安城市森(sēn)林規劃與城市綠地系統規劃在內(nèi)容上(shàng)存在交叉。
（2）在規劃範圍上(shàng)存在分異
由表1可(kě)見，各地城市森(sēn)林規劃在範圍上(shàng)并不統一，有(yǒu)的含蓋市域，有(yǒu)的僅限于城市規劃區(qū)，規劃的重點範圍也不盡相同，從一個(gè)側面反映了各地複雜的城市森(sēn)林建設現狀。
（3）在規劃目标的制(zhì)定上(shàng)存在分異
目标制(zhì)定較為(wèi)籠統，定量目标限于幾個(gè)總量指标，定性目标缺乏評判依據，不利于分區(qū)和(hé)分規劃階段落實，難以對城市森(sēn)林建設質量進行(xíng)全面控制(zhì)。也有(yǒu)規劃制(zhì)定了規劃導則，尋求解決途徑。
（4）在規劃的對象及內(nèi)容上(shàng)存在分異
規劃對象上(shàng)，偏重于城市森(sēn)林建設用地，也有(yǒu)的兼顧植被。規劃內(nèi)容上(shàng)，有(yǒu)的較為(wèi)綜合，包括了廣泛的城市自然要素和(hé)人(rén)工要素，不僅重視(shì)規劃新的城市森(sēn)林建設用地，而且也注重對現狀林地的利用與質量提升；有(yǒu)的則較為(wèi)單一，包括的要素較少(shǎo)，将重點放在了城市森(sēn)林用地數(shù)量的增加上(shàng)。
圖6 阿克蘇城市森(sēn)林建設總體(tǐ)規劃技(jì)術(shù)路線
圖7 阿克蘇城市森(sēn)林規劃區(qū)結構圖 圖8 阿克蘇城市森(sēn)林遊憩規劃圖
（5）規劃在應對城市森(sēn)林功能問題上(shàng)存在分異
城市森(sēn)林的多(duō)種功能不能均衡對待，顧此失彼，或者以單一功能規劃林地，忽視(shì)林地的多(duō)功能性以及功能随時(shí)間(jiān)的變化性，因此，大(dà)多(duō)是一種靜态的，終極藍(lán)圖式的規劃。也有(yǒu)規劃通(tōng)過完善規劃內(nèi)容，尋求解決途徑。
（6）在分區(qū)分類規劃上(shàng)存在分異
并不是所有(yǒu)的城市森(sēn)林規劃都進行(xíng)分區(qū)分類規劃，而且具體(tǐ)分類方法也各不相同，存在諸多(duō)問題[8]；
（7）現有(yǒu)規劃存在的其他問題包括重視(shì)重點建設工程，忽視(shì)一般建設項目；規劃實施主體(tǐ)不明(míng)确，資金來(lái)源不明(míng)确，實施監督檢驗的主體(tǐ)及标準不明(míng)确，反饋調整規劃的機制(zhì)不明(míng)确；以及規劃過程缺乏公衆參與等。
5．中國城市森(sēn)林規劃發展的若幹問題探討(tǎo)
《中國城市森(sēn)林論壇成都宣言》提出“必須站(zhàn)在中國經濟社會(huì)全面、科學發展的高(gāo)度，用戰略眼光來(lái)規劃、建設和(hé)管理(lǐ)城市森(sēn)林”。要達到這一要求，就目前各城市編制(zhì)的城市森(sēn)林規劃來(lái)看，仍需要進一步改進。
（1）城市森(sēn)林規劃的定位
《國家(jiā)森(sēn)林城市評價指标》要求将“城市森(sēn)林建設總體(tǐ)規劃納入城市總體(tǐ)規劃予以實施”。盡管沒有(yǒu)明(míng)确說明(míng)，但(dàn)暗含了城市森(sēn)林規劃附屬于城市總體(tǐ)規劃的意思，值得(de)商榷。
《指标》規定森(sēn)林城市建設在市域範圍進行(xíng)，“城市所轄的區(qū)市縣均作(zuò)為(wèi)森(sēn)林城市建設的考核範圍（年降水(shuǐ)量在400毫米以下的城市可(kě)限市區(qū)和(hé)郊區(qū)）”，意味着城市森(sēn)林規劃範圍可(kě)以有(yǒu)地區(qū)差異，但(dàn)降水(shuǐ)量在400mm以上(shàng)的城市則應該包括整個(gè)市域範圍。
1989年頒布的《城市規劃法》明(míng)确規定了城市總體(tǐ)規劃的作(zuò)用範圍是“城市規劃區(qū)”，一般要比市域範圍小(xiǎo)的多(duō)，因此，《指标》中将城市森(sēn)林規劃納入城市總體(tǐ)規劃的規定是欠妥當的，至多(duō)也隻能将城市森(sēn)林規劃中屬于城市規劃區(qū)範圍內(nèi)的內(nèi)容納入城市總體(tǐ)規劃，除非出台新的《城鄉規劃法》，重新界定城市規劃作(zuò)用範圍。
（2）城市森(sēn)林規劃的對象
城市森(sēn)林規劃的對象應該是林地與植被，從國內(nèi)外城市森(sēn)林規劃的編制(zhì)情況看，有(yǒu)的強調林地，有(yǒu)的注重植被，也有(yǒu)二者兼顧的。中國人(rén)多(duō)地少(shǎo)，不可(kě)能拿(ná)出大(dà)量的城市土地來(lái)發展城市森(sēn)林，這就需要注重城市森(sēn)林的質量，其中，林地布局和(hé)植被狀況都具有(yǒu)重要的作(zuò)用。城市森(sēn)林規劃不僅應重視(shì)對林地的規劃，也應該重視(shì)對植被的規劃，前提是要對林地和(hé)植被進行(xíng)科學合理(lǐ)、方便操作(zuò)的分類。
（3）城市森(sēn)林規劃的內(nèi)容
應對中國城市森(sēn)林建設的現實要求，城市森(sēn)林規劃的內(nèi)容至少(shǎo)應該包括調查分析城市森(sēn)林現狀；确定城市森(sēn)林規劃的範圍、期限、指導思想、原則、依據、目标與指标；城市森(sēn)林結構規劃、多(duō)功能分析和(hé)分區(qū)分類規劃，确定各區(qū)發展的目标與指标，分類制(zhì)定規劃導則；開(kāi)展城市森(sēn)林遊憩規劃、樹(shù)種及植被規劃、生(shēng)物多(duō)樣性保護與建設規劃；确定重點建設工程，進行(xíng)分期建設規劃、經費估算(suàn)及效益分析，制(zhì)定城市森(sēn)林可(kě)持續發展策略與實施措施等內(nèi)容。
（4）城市森(sēn)林規劃的方法
發展趨勢有(yǒu)四，一是從單純注重林地數(shù)量的方法，向林地和(hé)植被的數(shù)量和(hé)質量兼顧的方向轉變，重點是明(míng)确規劃對象，完善規劃內(nèi)容；二是從偏重于定性的描述向定性與定量相結合的方向轉變，重點是建立城市森(sēn)林規劃綜合指标體(tǐ)系；三是采用現代規劃技(jì)術(shù)提高(gāo)規劃的科學性，重點是加強遙感和(hé)GIS技(jì)術(shù)的運用；四是注重公衆參與，重點是探索符合中國國情的公衆參與方式。
（5）城市森(sēn)林的多(duō)功能問題
城市森(sēn)林的多(duō)功能性不僅體(tǐ)現在整體(tǐ)上(shàng)，而且也體(tǐ)現在每一塊林地上(shàng)，概括而言，主要有(yǒu)生(shēng)态功能、景觀功能、遊憩功能和(hé)經濟功能，需要綜合平衡。問題是，多(duō)種功能之間(jiān)往往并不相互排斥，而是可(kě)以同時(shí)并存于同一塊林地，但(dàn)是，受區(qū)位條件、人(rén)口分布、城市環境等因素的影(yǐng)響，同一林地的各功能之間(jiān)仍然存在主次關系，并且随着時(shí)間(jiān)的推移，這種主次關系有(yǒu)可(kě)能會(huì)發生(shēng)變化，這就要求城市森(sēn)林規劃具有(yǒu)一定的動态性、可(kě)變性，避免靜态的、終極藍(lán)圖式的直線形規劃方式。正在進行(xíng)的無錫城市森(sēn)林規劃提出了城市森(sēn)林規劃的多(duō)宜性評價，試圖從根本上(shàng)解決這一規劃難題。
（6）城市森(sēn)林規劃的協調問題
“法無定式”，城市森(sēn)林規劃并不存在放之四海而兼準的金科玉律，而是需要在協調以下的關系中，尋求适合地方實際情況的發展之路，一是加強城市森(sēn)林與城市自然環境和(hé)人(rén)工環境的協調，特别是要加強城市森(sēn)林與水(shuǐ)系的關系，以城市環境生(shēng)态敏感區(qū)和(hé)視(shì)覺景觀敏感區(qū)作(zuò)為(wèi)城市森(sēn)林布局的重要依據,構建要素齊全、功能完善、結構完整、形象鮮明(míng)的城市森(sēn)林生(shēng)态系統；二是加強現有(yǒu)林地與規劃新增林地的協調，不僅注重“開(kāi)源”，也要注重“固本”，全面提升城市森(sēn)林建設的質量；三是加強城鄉之間(jiān)的協調，以城鄉互補的思想，在規劃目标、功能、結構布局、建設重點等方面進行(xíng)綜合平衡；四是協調近遠期城市森(sēn)林建設的關系，分别不同城市森(sēn)林用地建設的重要程度，按照最近建設的一定也是最需要建設的原則，合理(lǐ)安排建設時(shí)序；五是與相關規劃的協調，這是整合各部門(mén)力量，提高(gāo)城市森(sēn)林建設效率的必然要求。
（7）城市森(sēn)林規劃的實施
規劃的意義在于能夠付諸實施，加強規劃實施內(nèi)容需要根據各類城市森(sēn)林的特點，明(míng)确實施主體(tǐ)、期限、資金籌措、政策措施、監督管理(lǐ)、驗收标準等內(nèi)容，并且建立根據實施效果及時(shí)調整規劃的反饋機制(zhì)，實現城市森(sēn)林動态規劃、建設和(hé)管理(lǐ)。确定近遠期城市森(sēn)林建設的重點項目，關鍵是要能夠重點與一般兼顧，實現以點帶線，以線帶片，逐步将規劃落到實處的目标。
（8）城市森(sēn)林規劃的體(tǐ)系
城市森(sēn)林規劃覆蓋市域範圍，具有(yǒu)面廣量大(dà)的特點，光靠一個(gè)總體(tǐ)規劃顯然是遠遠不夠的，需要通(tōng)過控制(zhì)性詳細規劃和(hé)修建性詳細規劃進一步落實，同時(shí)，也建立起與城市總體(tǐ)規劃各層次對應的關系，有(yǒu)利于規劃的實施。
處于起步探索階段的中國城市森(sēn)林規劃編制(zhì)工作(zuò)目前尚沒有(yǒu)國家(jiā)層面的規範或标準進行(xíng)指導或約束，國外城市森(sēn)林規劃由于國情不同，也不能完全套用，在這種情況下，檢驗城市森(sēn)林規劃的标準隻能是通(tōng)過實踐，看其是否能夠解決城市森(sēn)林建設過程中出現的各種問題，是否能夠滿足實踐的需求，這也是邁向規範化、法制(zhì)化的一條必由之路。
International Experience of Urban Forest Planning and Development in China
LIU Binyi, Wen Quanping, Liu Song
Abstract: As an important component of urban-rural continuum green space system planning, urban forest planning is on initial stage in China nowadays. Owing to lack of national regulations, there are different opinions about missions, objects and contents of the planning. By case studies, this paper compares British urban forest planning with USA’s, analyses characters and differences of urban forest planning in China, and discusses its position, objects, contents, methods, implementation, planning system, coordination and reactions to multiple functions of urban forest.
Key words: Urban forest, Planning, Current situation, Development
注釋：
(1) 資料來(lái)源：1)Department of Parks, Recreation and Cultural Resources, Arlington,Virginia.2004. Urban forest master plan [DB/OL]. http://www.arlingtonva.us/ Departments/ ParksRecreation/
Documents/9180UFMP_Final.pdf，2007-9-10
2)Urban Forestry Council，Department of the Environment. 2006. Urban forest plan, city and county of San Francisco [DB/OL]. http://www.sfenvironment.com/aboutus/openspaces/
urbanforest/urban_forest_plan0406.pdf, 2007-01-16
3)City of Seattle Urban Forest Coalition. 2007. Urban Forest Management Plan[DB/OL].
http://www.seattle.gov/environment/documents/Final_UFMP.pdf,2007-9-10
(2)資料來(lái)源：1)Forest of Avon, A national community forest parter.2002.Forest Plan[DB/OL]. http://www.forestofavon.org.uk/forestplan.html,2007-01-13
2)Pennine Edge Forest.2003.Pennine Edge Forest Business Action Plan 2004-2013 [DB/OL]. http://www.oldham.gov.uk/pef_ba_plan_small_vers.pdf, 2007-01-16
(3)資料來(lái)源：1) 《上(shàng)海城市森(sēn)林規劃》文本；2)中國（臨安）城市森(sēn)林研討(tǎo)會(huì)網站(zhàn)http://www.lanews.com.cn/col306/col1472/col1473/col1858/col1926/article.htm1?id=144236；
3)成都市創建國家(jiā)森(sēn)林城市《工作(zuò)簡報》第11期，
http://www.chengdu.gov.cn/special/detail.jsp?id=115736&ClassID=0205210707；
4) 《阿克蘇市城市森(sēn)林建設總體(tǐ)規劃》文本
參考文獻：
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[3] 國家(jiā)林業局. 國家(jiā)森(sēn)林城市評價指标. 2007
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[5] W.F. Elmendorf ，A.E. Luloff. 1999. Using ecosystem-based and traditional land-use planning to conserve greenspace. Journal of Arboriculture 25(5): 264-273
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[7] 尼格爾.泰勒著.1945年後西方城市規劃理(lǐ)論的流變，李白玉，陳貞譯.北京：建築工業出版社，2006：106-119
[8] 劉濱誼，溫全平，劉頌. 城市森(sēn)林規劃中的城市森(sēn)林分類——以新疆阿克蘇市為(wèi)例.中國城市林業，2006(4)：4-8
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